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建造社区:城镇化建设中新移民的社会整合

编辑:吴晓林 澳门贵宾会:2015-09-11 点击数:

一、问题的提出

当前,中国的城镇化建设正在如火如荼地进行。从改革开放至今,城市化率年均增长近1个百分点,城市人口从1982年的2.1亿人增加到现在的6.7亿人。2000年到2010年间,全国城镇人口增加2.07亿人。就增长速度来看,上世纪90年代每年平均新增城市人口1587.3万人,而新世纪的前10年则每年新增2067.4万人。[1]在这部分新增人口中,绝大部分是从农村流动到城镇的“新移民”。到2012年,全国进城务工人员达到2.4亿人。

总体来看,在城镇化建设中,各类城镇显然并未做好全方位接纳“新移民”的准备。从户籍来讲,尽管我国城镇化率已经达到51.27%,但是,“城镇户籍人口占总人口的比例却只有35%~38%”,[2]绝大部分新移民处于“半市民化”状态;从居住区域来讲,庞大的移民群体“大都生活在城乡接合部、旧城区”等城市边缘区域;[3]从公共服务的供给来看,新移民群体在医疗保险、子女上学、养老金、保障性住房方面,被排斥在“城镇户籍人群社会公共服务”体系之外。

由于我国人口基数大,城镇化率每提高1个百分点,就意味着城镇需要接纳1300多万“新移民”。城镇人口的迅速增加,不但会带来公共事务的激增,也将深刻改变城镇基层管理体制。有专家已经发出警告:“如果中国未来的新城市人继续被边缘化,并且与此前的移民先驱一样得不到充分的城市服务,必将导致混乱的不断升级”。[4]如果不能很好地解决好“新移民”的“社会整合”问题,城镇化的负面效应必将逐渐显现出来。

二、社会整合:城市“新移民”融入“新社会”的政策议程

城镇化建设的一个重要课题是如何化解大量移民带来的问题,而城镇化建设模式恰恰又是影响“新移民”社会融入的关键因素。如果只想占有其“低成本的劳动”而不愿意接纳其“融入”社会,那么就会造成对新移民的道义不公,严重时会形成社会排斥和隔离,引发社会危机。

(一)作为过程的“整合”与作为结果的“融入”

在国内学界,社会融入的研究领域基本是在讨论农民工问题的过程中建构起来的。但是,社会融入的概念至今都无法统一。大多学者将社会融入、社会融合、社会包容、社会整合等概念混用,这不利于科学地分析问题。实际上,学界所混用的社会整合和社会融入等概念,可以从概念本身的属性来判断并加以区分。

“社会整合”(Social Integration)概念最早由涂尔干提出,最初是为了应对工业化所带来的“社会断裂”问题。到20世纪三四十年代,帕森斯形成了宏达的社会整合理论,即A-G -I -L框架(A,adaptation,适应;G,goal attainment,目的达成;I,integration,整合;L,latency pattern maintenance,模式维持),他所着眼的是整个社会子系统之间的调适。因而将社会整合定义为“调整和协调系统内部的各套结构,防止任何严重的紧张关系和不一致对系统的瓦解”的过程。进入后工业社会以后,更多的人是从微观角度来分析和应用这个概念,一些学者将其定义为“主观世界和客观世界协调统一的过程”。[5]从国外文献来看,很多研究是将社会整合视为影响个人婚姻、精神状态、生活满意度等的主要因素。[6]进而提出了“沟通、规则、利益、交换、控制、参与”等六种基本的整合机制,而团结、忠诚、适应、认同等则被视为理想的整合结果。[7]

“社会融入”的概念则比较复杂,国内不同学者分别将其翻译为Social inclusion、Social assimilation或Social Adaption。不论这个概念来源于哪个英文词汇,社会融入都有“特殊人口(特别是外来人口)适应主流社会”的意思,而在社会整合(Social Integration)的相关研究中,社会适应、社会包容和学问吸引等恰是“社会整合”作用的结果。从这个意义上来讲,社会融入可以作为社会整合过程的“因变量”。而国内对“社会融入”的研究也大多是从“结果状态”而非“建构过程”这个层面切入的。例如,一些学者发现了“嵌于移民网络的关系资源对移民社会融入的促进作用”;[8-9]一些学者从心理、身份、学问和经济[10]或者生活方式、社会交往、感情交流、与当地居民的关系、生产劳动、社区认同[11-14]等不同维度来分析“社会融入”的程度;也有学者将社会融合分为“生存适应性”和“发展适应性”两个维度来进行测量,继而将其划分为学问适应、经济适应和社会交往等指标。[15]

由此来看,对社会整合与社会融入进行区分是可行的和有基础的。社会整合更多时候表现出一种过程,而社会融入更多时候则可以理解为一种理想结果,即,“作为过程的社会整合”可以影响“作为结果的社会融入”,二者在理论上存在一定的“因果变量关系”。

(二)社会整合:城镇“物化建设”到“社会化建设”的政策议程

城镇化建设的主体是人,目的是服务于人。被简约为“经济红利”的“物化建设”很容易造成城镇化率的“虚高”和对新移民的排斥。如何推动对新移民的整合,理应成为城镇化建设的一个政策议程。

1.城镇“物化建设”模式对新移民的社会排斥

当前的城镇化建设,首先是一种“物化”的建设过程,这也是不少地方政府热衷于城镇化建设的主要动因。一些地方政府打着城镇化的幌子,大搞房地产投资和基础工程建设,甚至进行新一轮的“征地运动”。例如,“国内众多的县级市要建超高层写字楼。县级市的经济实力有限,人口不多,市场容量相对狭窄,但房地产发展走了大城市的路子,甚至很多地方为了搞面子工程,不仅提出建设一些地标性超高层建筑,还要大搞‘城市综合体’。而另有一些城市以加速城镇化进程为幌子,以建设工业园区为名,以获取土地出让收入及相关税费为目的,大搞扩城、造城运动”。[16]

在政策层面,大多地方政府,将城镇化建设视为推动经济发展、打造发展新引擎的动力。不少研究者和政府领导,看到城镇化所带来的就业增加和消费扩大等“红利”,[17]出现了诸如“以城镇化建设来构筑就业平台,是扩大就业的一条有效途径”、[18]“以城镇化带动战略为契机,拉动就业快速增长”和“尽快使城镇化成为拉动经济增长新引擎”等论点和政策口号。一澳门贵宾会,各地快速进入城镇化建设高潮,规模之大、投资之巨、速度之快应属罕见。

一般意义上而言,大规模的城镇化建设一定会带来就业增长。但学界也有证明,“城镇化水平对我国就业增长波动的贡献率逐渐下降”,[19]且城镇化率能否带来就业的增长也受到一些质疑,有学者的面板回归结果就表明:“城镇就业率的提高会提高城镇化率在中等发达地区的影响力度大,而城镇化率的提高不会提高城镇就业率”。[20]即使城镇化会带动就业增长的假设成立,也可以预料到:只要以“物化”为中心的城镇化建设告一段落,高度依赖城镇化建设的就业形势就会受到冲击;这个时候拉动内需增长的预设也要大打折扣,因为“由于缺乏在城市拥有产权和稳定工作的途径,移民们只有将投资给城市的资金最小化。移民的目标是通过城市积累储蓄,用于乡村家庭的消费与投资”。[4]49到最后,城市新移民还是无法融入城市,被排斥与城市文明体系之外。

2.要重视以“社会整合”为主轴的社会化建设

城镇化核心是人的城镇化,关键是提高城镇化质量,目的是造福百姓。这种城镇化就是为了区别于以往的城镇化老路,符合现代化建设的规律和内核要求。城镇化建设即使以“物化建设”为龙头,也会将大量劳动力卷入城市文明之内,也就必然带来新移民的“社会融入”问题。长期来看,整合“新移民”不但是造福新移民的个人问题,也是城镇化的一个重要议题。

整合是一个多维度的、多步骤的过程,“有效容纳、界定秩序、社会建设、政治参与、双向认同”是整合的“五步曲”,[21]其中前三个步骤一般从属于“社会整合”环节,后两个步骤从处于“政治整合”环节。本文无意谈新移民的政治整合问题,重点讨论社会整合问题。以“社会整合”为主轴的社会化城镇建设,可能会弥补“物化建设”的“短视性问题”。

其一,社会整合强调长期的“就业吸纳”。要想整合新移民,就业是基础。在市场经济条件下,就业是将人们带入到现代化中心框架的第一步。城镇“物化建设”尽管能带来就业需求,但是这种意义上的“整合”带有强烈的“无意识性”和“短期性”,它只是城镇“物化建设”的一种副产品,带有“非确定性和不稳定性”。这不但可能形成新移民的流动频繁、工无定所、居无定所的个人问题,也将长期维持“城乡割裂”的局面,冲击“城镇物化建设论”者们“带动就业、刺激消费、拉动内需”的预期。而社会整合则着眼于社会稳定和可持续发展,强调长期就业的基础作用。可能更加强调依靠“改善服务业、改变城市就业条件吸纳新增就业人口”,这就利于长期吸取移民劳动力,增强就业的稳定性。

其二,社会整合强调社会流动的“平等机会”。城镇的“物化建设”过程,很大程度上将新移民一般化为“外来劳动力”,不但占有新移民的低成本劳动,还在户籍、福利、子女教育、公共服务等方面造成对新移民的“社会排斥”,在事实上阻碍了新移民向城市的流动,造成悬浮于城乡之间的“三元结构形态”,更加加剧了社会结构转型的难度。在这种情景下,很多城市区域和小城镇被建成有名无实的“空壳城镇”,新移民随着工业建设的终止“再次流出”,各地小城镇因而不断上演着“空城计”。而社会整合在宏观上着眼于整个社会结构的调整,促进新移民融入新城镇,将会推动城乡一体化的进一步深化,在微观上,可以促使新移民从“城镇外人群”转化为“城镇内居民”,会提升新移民的社会阶层地位,增强个体对社会的认同。

其三,社会整合强调公共事务的“社会参与”。城镇化建设意味着更多人被卷入到“城市文明体系”,如果不能很好地吸纳新移民,就会增加现有城市管理体制的压力。当新移民通过自组织网络整合自身,而又与迁入地居民、学问、管理网络格格不入时,被隔离的人们可能会作为一个利益群体形成一个“产生动议的联盟”,如果他们的利益诉求屡屡得不到回应,抗议或革命的力量则会不断积聚,直至最后爆发。实际上,物化的城镇化建设,主导权掌握在基层政府和少数开发商手中,他们很少顾及当地居民的利益,也很少关心当地居民与新移民的关系问题,导致城镇“新旧居民”均被排斥在“城镇建设的红利”之外,长此以往,不但会造成城镇新旧居民之间的利益摩擦,城镇居民与城镇建设主导者之间的矛盾也会不断显现。社会整合则强调利益相关者对社会发展的参与权,“一是组织和参与公共生活,通过互助合作,在一定范围内自我管理社会事务,促进各阶层对社会的适应;二是介入政治生活,既要填补国家权力退场之后的空白,又能形成制约权力膨胀的社会力量”参与和监督城镇建设的全过程。[21]唯有如此,才能将短期的物化城镇建设引入到“战略安排”的轨道,避免急功近利的“造成运动”,抑制“唯利是图”的投资冲动,协调城市居民和新移民的利益关系,维护社会的稳定和可持续发展。

三、“新移民”与“旧社区”:城镇新移民社会融入的“社区隔离”

如前所述,城镇化建设如过分着眼于“物质建设”,不但会走以前“撒胡椒面,造空城”、“动力枯竭”的老路,又将造成新的城乡隔离。可以肯定,现有社会管理体制还未有完全的整合新移民的策略,新移民在城市社区中受到多重隔离。

(一)新移民在城市生活区域的空间隔离

空间隔离(residential segregation)主要是指由于城市规划和居民经济实力所造成的生活空间的隔离。[22]来自广州市的一份对新移民社区的调查显示,“65.8%的新移民月收入在500-1500元左右。68%的新移民所从事的职业为基础的服务业和制造业。”[23]这部分人大多居住在老旧城区,他们的经济水平对其选择居住地区有着重要影响。其次,出于对新生环境的防御心理,很多新移民选择以地域为基础组成聚居群落,比如北京的“浙江村”、“河南村”等,[24]大部分这种“城中村”都位于城市的边缘地带。[25]

刘杰对于长春失地农民城市居住区的调查可以提供一个很好地佐证:“在混合居住类型的社区中,小区住房虽然距建成不到4年的澳门贵宾会,但是已经比较破败。楼房的外层刷的是质量低劣的墙漆,已经看不出本色,而且墙皮大块脱落,与一墙之隔的国税小区形成强烈对比。在回迁小区,居民往往如此回答是:“你不用问,只要发现墙皮脱落的、外表破旧的肯定就是回迁楼。”[26]而一份在成都的调查则显示,大多新移民群体是合租房或住集体宿舍,只有很少一部分人有经济实力自购住房。在生活上,他们不敢消费,只购买最低价的生活必需品,有限的节余也尽可能地投入子女教育上,被排斥在主流的消费市场之外。[27]

正是由于经济实力和学问心理等因素,新移民的居住环境与原住居民在社区建筑质量、相关公共设施等基本生活条件上都相差甚巨。

(二)新移民在城市社会生活中的人为隔离

社会隔离,也称作社群隔离,主要是新移民在空间隔离基础上,由于居住环境、享有权利、生活保障等方面与原城市居民的差异而造成的群体隔离。一份关于海淀区流动人口生活方式研究的调查表明:“新生代民工与城市居民的社会距离正在逐渐增大,他们缺乏主动介入城市生活的积极性,并且感觉与城市生活和城市居民之间的关系日趋隔离……新一代民工与城市居民的社会距离要大于上一代。”[28]马西恒在上海的调查中可以为此注解:[29]

新移民的社会网络也明显依赖于亲缘和地缘。对于与原住居民的关系,正如新移民本人所说的:“上海人虽然可以做朋友,但充其量只能是玩伴,和他们总是不能交心。”,“就是和他们交不深,你想的努力的奋斗方向,他们不能理解。”这体现了新移民社会网络同质化和人际隔膜感。

一份基于五大城市的调研表明,移民的社会关系主要基于老乡、工友的非正式网络关系,51.5%移民认为交往最多的是老乡,31.0%的认为是工友;54.9%的移民从来不参与社区活动,31.4%的不知道社区活动的相关信息,公共参与领域的排斥成为市民化的深层障碍;而社会保险缴费门槛高、异地转续难,移民参保率低,社会保险政策难以落实。[30]

对新移民来说,融入进城市不仅是生活环境和生活方式上成为城市居民,本质上是对“城市学问的适应”。[31]从这个意义上说,新移民的社会隔离现象,可以以学问适应障碍作为注脚。但是,新移民由于与本城市原居民在语言、行为方式、生活习惯等方面存在差异,使得本地居民很难对新移民产生认同感。另一方面,乡土社会本身所孕育的“被动、依赖、妒忌、宿命和怀疑的”的乡土人格,[32]使得新移民在面对新环境的时候产生畏惧心理和逃避情绪。这种心理冲突在现实生活中,进而导致新移民对原城市居民的心理隔阂从单纯的观念冲突转向社会公平的方面。

由此来看,社会层面的社区排斥、福利和公共服务排斥,以及个体层面的学问隔阂,成为新移民社会隔离的主要原因。

(三)新移民在城乡之间的“人户隔离”

人户隔离是基于户籍制度而产生的隔离形成。由于城乡二元分割,大多数从农村流向城市的新移民与其家庭成员分离。目前,中国留守儿童达5800万,留守妇女达5000万左右,留守老人达4000万。第二,新移民与所居住城市的隔离,即由于户籍原因,新移民缺乏在制度上获得城市居民身份的认同,也无法享有城市居民所应有的权利保障。

根据一份对新生代农民工自我身份认同的调查显示,高达78.15%的人仍然自认为是“农民”,只有9.11%的人自认为不再是“农民”,而有58.16%的被调查者认为,在当地政府管理部门眼中,城市农民工是“外地人”。[33]新移民在认同障碍之外,还受到城市生活压力,如高房价、高生活成本以及权益缺损,如欠薪、劳动保护等因素影响,不得不放弃城市生活,出现“回流”现象。国家人口计生委发布《中国流动人口发展报告2011》,报告数据显示逾七成新生代农民工不愿意“农转非”。[34]河南省的数据则显示,截至2010年底,本省农村劳动力转移就业总量已达2363万人,新增105万人,其中省内新增劳动力120万人,说明新增劳动力都留在省内,原本流出的农民工也出现回流现象。[35]此外,陕西、四川等劳务输出大省情况也与之类似,农民工“回流”现象显示了“人户隔离”对城市吸引力的制约。

总体而言,新移民的城市社区隔离既有城市发展的必然性和阶段性,也有制度障碍等人为的社会根源。对于城市的管理者来说,推动新移民融入城市,促进城市社会流动的正常化,是城镇化建设中不得不正视的任务。

四、建造社区:城镇新移民社会整合的宏观原则

城镇化建设一般会推动城市空间的扩大和城市文明的扩展。从微观视野来看,社区是承接新移民的基本空间,在新移民的社会整合中发挥着最直接的作用;从宏观视野来看,整个城镇都是一个不同利益主体构成的“大社区”。本文所探讨的社区正是“大社区”概念。这符合城市“密度、规模、协同和扩展”四个优势的特性,[4]27也符合转型期城市政府主导社区发展和规划的特点。

(一)两翼均衡原则:城镇化建设需要注重经济效益与社会效益

城市的重要特征是对资源利用的集中和高效。从这个意义上说,城市以经济发展为目的是无可厚非的。然而,城市如果不注重社会功能,就会充斥功利的欲望,慢慢演变成一座“鬼城”或“死城”。城镇化建设本身是一场深刻的社会变革,城市应当统筹经济效益与社会效益。如若在城镇化建设中,过多着眼于经济效益,忽视社会效益,无异于杀鸡取卵,最终导致城市化所带来的“经济红利”消耗殆尽。因此,把经济效益与社会效益统一起来是城镇建设的第一原则。一方面,在赢得“经济红利”的基础上,为城镇社会各方面的发展储备充分公共财政;另一方面,推动城镇社会的改革(包括对新移民的整合),从而为“经济红利”赢得更长的澳门贵宾会和更广阔的空间。

(二)协同建设原则:城镇社区整体战略而非局部特定模式的建设

新移民融入城市的困境与城市本身的布局规划有着密切的联系。现今多数城市规划的中心是以经济发展为导向的。城市建设和公共服务资源更多向着经济发达地区(如中央商务区、经济开发区、工业区等)倾斜,而对于居民区特别是老旧城区和城郊地区的基础建设和公共服务投入不足。其根本原因是城市的管理者以政绩(尤以GDP)为导向的城市发展观。城市建设本是一个整体,但是由于分区治理,城区政府在政绩冲动下,集中优势资源大搞城市综合体开发。如此,不具备相关专业常识的行政官僚和不以公共利益为导向的开发商成为事实上城市改造主体。由于缺乏整体规划,城市管理者试图在局部地区复制某种城市发展的模式,最终将导致整个城市陷入无序发展状态,并且与居民和新移民发生利益冲突。布鲁格曼曾这样批评了多伦多城市发展的困境:[4]134-150

通过引进美国的城市发展模式,多伦多大规模建设了公寓塔楼、沿公路商业区、中心大卖场和办公园区,而将原有的老社区、工业区以及乡村风光的绿地都清除了。虽然市郊人口达到了城市总居民数的53%(2004年),但是多伦多人口总量却只增加了30万人。而且,政府所规划的特定多功能区域没能发展起来,边缘区与中心区矛盾激化,整个城市体系趋于崩溃。

这些弊病导致了城市区域发展的失衡,造成了城市空间上的碎片化。因此,在城镇社区建设中要规避单打独斗的投资冲动,在算经济账之外,也要算社会账;应当注重整体发展战略(参见表1),注重城镇各功能区协同发展。唯有如此,才能有效消除社区隔离,推动城市健康发展,持续吸引城市居民。

表1 城市发展类型的三种划分[36]

危机之城

不同社会经济群体采用不同方式或继承不同传统建设城市,以争夺并巩固自身利益。整座城市可能陷入永久性的危机。

机遇之城

由于缺乏统一的城市化,它们的发展愿景显得不太连贯,因此在充裕资金和政府支撑的情形下,也常常无法实现愿景。

战略之城

统一联盟已经建立,连续性的建设在整个城市有序铺开,在政治、制度和实践等各个方面均实现了高度统一,使得城市发展与最广大的战略目标结合起来。

(三)可持续建设原则:着眼长期的社区营造而非短期的“造城”运动

可持续发展是城市建设的重要原则。现代城市是建立在现代工业基础上的新型的聚居形态。与西方的城市自然发展不同,中国的城市建设带有明显的后发和人为规划的性质。中国城镇,大多建立在以计划主导的建设模式之上。特别是在急功近利的经济发展冲动下发起的“造城运动”,以政府与房地产开发商联合为基础、以拆迁为主要方式、以贷款和土地出卖为资金筹集渠道,往往隐藏着诸多危机。这方面最著名的案例就是鄂尔多斯的“鬼城”:[36]

由于城市盲目规划和政府以城市建设来拉动经济增长的短视目标,原来设计容纳100万人的康巴什新城,目前实际只有2万人住在那里。他们大部分是当地的回迁农民,以及在当地买房没有回东胜的公务员。在新城与旧城的联系上,东胜与康巴什新城之间只有K21一趟班车,一去一回各要1个小时左右。白天,坐K21前往康巴什的多为去那上班的公务员。而康巴什的生活配套设施并没有与城市生活相配套,比如买菜、买东西都不方便,没有车出行非常麻烦。

这种专注于城市外貌建设的运动式城市建设,往往忽略了长期的规划的社区建设,造成公共资源的浪费,导致城市后续发展无力,城市成本却要由整个社会承担。

(四)利益共同体原则:建造“居住—生产型社区”而非单纯的“生产社区”

在政府的城市建设中,土地出让是资金来源的重要渠道。在各个地方政府的财政收入中,土地财政的比重愈发突出。个别城市甚至出现了政府与开发商结成利益共同体的不正常现象。城市居民原住居民的利益尚且被侵蚀,遑论新移民的合法权利。这种经济利益为主导,去昂网将城市简化为单纯的经济发展区和生产社区。一些新兴城镇,只有“生产工地”,没有“居住社区”;只有“居住场所”,没有配套服务,这就将居民利益排斥在城市发展蓝图以外,大大降低对新移民的吸引力。

利益整合是城市秩序稳定的根本,在城镇建设中,只有综合规划社区功能,将城市建造成“生产-居住型”的利益共同体,才能保护城市各区域、阶层和群体之间的利益,发挥城市的整体优势。

城镇化建设不是一场简单的物化建设,它一定会生产出引发社会变革的巨大力量。地方领导人如若仅在“追求改革红利”上谋篇布局,将城镇化建设视为一系列投资项目的建设,就会失去对“城镇化引发的社会和政治影响”的敏锐触觉,为城镇化埋下诸多隐患,带来很多“后遗症”,最终导致城镇体系的溃败。这样一种城镇化建设模式不但无助于城镇对新移民的整合,也会将社会改革的巨大成本转嫁到城镇居民和后任领导人身上,未来的城镇就会陷于无休止的“打补丁”式的“还债”危机,表面上的“机遇之城”迟早将转变成“危机之城”。因而,城镇化建设不能只算经济账,还要算社会账。应当将城镇化建设视为推动中国社会结构转型和现代化建设的社会改革,着力整合城镇居民和新移民的利益,才能巩固城镇化建设的效果。

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(选自《澳门贵宾会学报》2013年第2期。编辑系中南大学公共管理学院副教授、中央编译局博士后,南开大学中国政府与政策联合中心研究员

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